州人大考察组关于赴威海市、鄂尔多斯市考察学习化解地方政府性债务工作的考察报告

州人大财政经济委员会

为学习借鉴山东省威海市、内蒙古自治区鄂尔多斯市在地方政府性债务化解方面的先进经验。根据州人大常委会主要领导安排，2018年5月13日至18日，州人大常委会李正相副主任带领由州人大财经委、州发改委、州财政局、州国资委等相关部门负责人组成的考察组，赴山东省威海市、内蒙古自治区鄂尔多斯市就地方政府性债务化解工作进行了考察学习。同时，为了更好借鉴、吸收威海市鄂尔多斯市的经验，考察组深入岑巩县、榕江县、凯里经济开发区就地方政府性债务化解工作进行了专题调研，还分别召开了州属国有融资平台企业参加的座谈会和州发改委、州财政局、州国资委等单位参加的部门座谈会，对全州政府性债务“借、用、还、管”的情况进行座谈。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）威海市基本情况：2017年，全市地区生产总值3480.10亿元，全市一般公共预算收入273.08亿元，其中，税收收入216.62亿元。全市一般公共预算支出359.56亿元。2014年底经清理甄别存量政府债务510.4亿元，政府债务率为79.7%，目前已累计争取置换债券409.3亿元，占清理甄别认定存量债务的86.4%。政府隐性债务数额正在开展专项审计，尚无准确数字。

（二）鄂尔多斯市基本情况：2017年，全市地区生产总值3579.81亿元， 全市公共财政预算收入356.8亿元，其中，税收收入289.9亿元。全市一般公共预算支出477.1亿元。截止2017年，全市地方政府性债务2700亿元，其中：隐性债务1300亿元。

二、主要做法

（一）高度重视地方政府性债务风险防范体系建设。一是鄂尔多斯市成立了由市委书记亲自担任市规范政府债务管理防范金融风险工作领导小组和政府债务化解监督管理工作领导小组组长，厅级领导担任专项组组长。同时，纪委监委就政府债务化解具体工作进行监督执纪。二是出台相关地方政策，进一步规范政府性债务管理。威海市出台了《威海市政府性债务管理办法》、《威海市政府性债务风险应急处置预案》。鄂尔多斯市出台了《推进三大攻坚战工作实施方案》、《政府性债务化解管理实施方案》、《鄂尔多斯市运用政府和社会资本合作模式化解存量政府性债务实施方案》等相关政策文件。三是建立健全组织机构，增强债务工作人员保障。威海市成立了市区两级政府性债务领导小组，宣传部、发改、财政、金融办、法制办、人民银行、银保监、审计、公安、信访等多部门参与。鄂尔多斯市在市旗两级成立了“化债办”，由组织人事部门专门下文，抽调市委办、政府办、审计、国资、法制办等相关人员共200余名干部专职办公。四是大力整合利用社会资源，参与化解债务。鄂尔多斯市通过购买政府服务方式聘请律师事务所、会计事务所和第三方咨询机构，对政府债务化解提供全过程、全方位支持。比如，依托会计事务所专家承担到旗进行债务评估认定、督导工作，依托律师事务所专家承担法律风险识别及防范、法务咨询、政策研究等工作，依托第三方咨询机构承担政府购买服务、资产证券化、资源资本化及培植上市等方面的工作。

（二）依法将地方性政府债务纳入预算管理，主动接受人大监督。威海市从2015年起，统筹考虑各区（市）财力状况、债务风险、重点建设投资需求等情况，采取因素法测算各区（市）政府性债务限额，报人大批准后实施。同时，将政府性一般债务、专项债务收支分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，主动接受人大和社会监督。鄂尔多斯市早于2012年出台地方文件规定：“重大政府债务举借由政府研究后提交同级人大常委会审议批准。未经报批程序,任何部门、单位不得擅自举借债务或进行担保。”同时，将地方政府性债务每年都列入财政预算，接受同级人民代表大会的监督。

（三）积极利用政府资源，推动融资平台实体化转型。威海市通过实物资产、财政资金注入等形式，做大做强威海市商业银行、华能电厂等企业股权，提升企业造血功能。积极推进融资平台整合，严禁新设平台公司，市本级除组建市资本运营公司外，整合保留2家融资平台公司。同时，建立健全法人治理结构，依法成立董事会、监事会，公开招聘管理层，逐步将融资平台公司转型为市场主体。积极支持符合条件的公司申报发行企业债券，实现直接融资加快发展。全市累计获批企业债券24支，累计募集资金269.7亿元，直接支持了50多个重大项目建设，直接和间接拉动项目投资600多亿元。

（四）强化债务管理工作基础，形成部门齐抓共管格局。一是摸清底数，建立台账。两市正在就隐性债务开展清查和审计工作。其中，鄂尔多斯市开发了全口径债务管理系统，建立“一单三账”制度，其中，“一单”指的是“政府债务专项清查审定单”，“三账”即是“佐证账、财务账、资产账”，“佐证账”是举债依据、项目规划、立项、土地审批、招投标、施工合同在内的全过程留痕佐证台账，“财务账”是工程款、融资贷款分期分批支付的有效凭证，“资产账”是债务对应形成的国有资产分类账。二是加强动态监控，建立应急处置机制。两市均将各级政府显性债务、隐性债务、平台公司债务纳入动态监测范围，将常态化调度督查固化为重要保障制度，分片包联指导督查工作，采取定期不定期和交叉检查的方式赴旗区开展实地检查和督导，并聘请会计、审计等中介机构全过程参与债务化解评估认定工作。三是多部门协作，实行联合监管。威海市各级均成立了政府性债务管理领导小组，构建起发改、财政、金融办、人民银行、银保监、审计等多部门联合监管机制。鄂尔多斯市由发改、财政、国资委、国土、审计、税务等多部门按职责职能组织落实政府性债务化解工作。

（五）多措并举，严控债务增量和积极化解存量。一是严控债务增量。两市均提出清理整顿举债项目，对尚未开工建设、不属于中央和省委省政府确定的重大民生项目的，一律停建；对已开工建设、预算安排资金不足的，一律缓建；对已开工建设、存在较大资金缺口、停建会造成不良社会影响的，要压缩投资规模。二是建立完善各类项目库建设。鄂尔多斯市建立了资产项目库、PPP项目库、土地收储项目库、审计项目库、棚户区改造项目库、平台公司债务剥离项目库和专项债发行项目库，并在此基础上搭建起了“资产超市”平台，推进债券置换、资产处理及资产证券化。三是鄂尔多斯市每年财预算安排化解资金不低于当年支出总盘子的10%，对超收收入都用于化债。四是盘活、处置存量资产。依法依规进行国有资产处置、土地出让、空白边角田处置等。五是实施资产证券化。聘请第三方机构对优质资产整体包装，加快推进资产证券化。六是建立债务风险应急救助金。鄂尔多斯市政府与商业银行合作，按一比五的比例共同出资建立债务风险应急救助金，在发生兑付困难时，向商业银行申请紧急救助贷款。

三、几点建议

通过外出考察学习，结合深入县市、开发区调研和与企业、部门座谈，考察组认为，我州地方性政府债务与威海市、鄂尔多斯市相比，具有地方性政府债务率偏高、隐性债务占比过大、州县财政偿债能力弱、政府掌握优质资源少等特点。针对我州地方性政府债务现状，提出如下建议：

（一）进一步严格政府债务管理。一是摸清债务底数。各级地方政府应对融资平台债务、工程欠款、占用专项、超调资金等情况进行全面审计清理，既要实事求是地反映全州地方性债务总量，做到心中有数；又要从债务形成（或收入）和债务投资（支出）两个角度，对存量债务中的政府债务和企业经营性债务进行甄别锁定，并建立严格分类管理、分层负责制度。二是借鉴鄂尔多斯做法，对地方性政府债务进行全口径债务管理，建立“一单三账”制度。三是认真贯彻落实新《预算法》，依法将地方性政府债务（包括存量债务和新增债务）分门别类纳入全口径预算管理，做到没有预算不能举债，举债不得突破依法审定的限额；执行过程中如需增加举债数额，必须编制预算调整方案依法定程序报本级人大常委会审议。 同时，各级政府财政部门应每半年向本级人大书面报告地方政府债务的管理情况和风险评估情况，依法加强债务管理，主动自觉接受人大审议和监督。

（二）着力优化和减少债务存量。一是认真研究并利用当前国家政策，积极拓展融资渠道，采取借低还高、借新还旧的方式，对到期、短期的债务进行偿还，既拉长债务偿还期限，又可逐步改善存量债务结构。如可积极利用棚改政策和乡村振兴战略机遇，认真谋划项目，争取更多融资支持，扩大政府调控资金规模，促进债务结构的优化。二是建立“政府偿债资金池”，各级政府每年在一般预算中安排提取一定比例和数额，建立“政府偿债资金池”，做到有所准备，未雨绸缪。三是依法清收闲置土地，并加快土地变现工作，积极筹措偿债资金。同时，按照“既尽力而为，又量力而行”的原则，对负债投资的在建项目进行清理，该停建的一律停建，该暂缓建设的一律缓建，并严禁变相举债过度超前建设等情况。

（三）加快国企重组，提升国企抗风险能力。结合我州隐性债务占比较大，政府隐性债务主要集中在国有融资平台公司，同时，州县国有融资平台公司散、小、弱，市场竞争力和融资能力不强的实际，有必要下大力整合现有的国有融资平台公司，增强其抗风险的能力。如凯宏公司有一定的融资能力和手段，但缺乏融资项目；而州水投公司和交旅公司有金融机构资本市场认可的项目，但企业信用等级低，融资困难。考察组建议，参照威海市做法，探索将州凯宏、交旅、文旅等公司整合成一家集团公司，运用市场化手段，参与全州城镇化发展、乡村振兴、旅游产业发展等战略的实施；探索将州开投、水投、贵康民生等公司整合成另一家集团公司，运用市场化手段，参与全州工业强州、有机农业大州、产业扶贫等战略的实施。同时，州属实施的重大交通、水利、旅游、农业及产业项目全部归口，委托相应的集团公司组织实施，部门不再作为项目实施主体，主要履行项目建设中的监督和指导职能。 

（四）支持国有融资平台公司做实做强。适度举债仍然是我州筹措发展资金的主要途径，国有融资平台公司既是我州化解政府隐性债务风险的主体，同时，在短期内仍将是承担筹措发展资金的重要载体，做到兼顾“化债”与“发展”，就要尽快做实做强国有融资平台公司，在转型做的过程中，除企业自身努力外，还必须依靠政府的支持。一是要探索研究用市场化手段，将政府优质资源配置给国有融资企业。如，可以将凯里新城规划建设项目，由融资平台公司通过竞标获取开发权，既可带动凯里新城片区的土地的增值，又可快速增加国有融资平台公司的优良资产，提升融资平台公司的融资能力。二是创新财政支付方式，支持企业提升融资能力。如，可探索研究改变我州公益林补助和生态护林员补助的支付方式，变直接发放给农户转变为融资平台公司支付给农户，然后由政府向平台公司购买服务，发挥财政资金放大效应，增加融资平台公司现金流，既可提升融资公司融资能力，又能为促进我州森林资源向资产和资本转化提供必要的支持。