关于开展行政执法与刑事司法衔接工作立法调研情况的报告

（2018年12月14日在州十四届人大常委会第34次主任会议上）

州人大内务司法委员会主任委员  孙建军 

主任会议：

根据州人大常委会2018年度主任会议议题计划，州人大常委会吴明副主任率队于11月8日至12月7日，先后深入到州人民检察院、凯里市、天柱县、黎平县、从江县、榕江县、剑河县对行政执法与刑事司法衔接工作（以下简称“两法衔接”工作）开展了立法调研和召开了州直相关单位座谈会听取意见建议，并赴湖北省武汉市、广东省珠海市对“两法衔接”工作及立法情况进行了考察学习。现将调研考察学习情况及启示建议报告如下：

一、州内调研与省外考察学习的基本情况

（一）州内调研的基本情况

1.“两法衔接”工作取得的成效及存在的困难、问题。

根据党的十八届四中全会对健全行政执法和刑事司法衔接机制的要求，为进一步促进依法行政和规范司法行为，全州“两法衔接”大数据平台至2015年筹建以来，州县两级人民检察院成立了由检察长任组长，副检察长及其他班子成员任组长，各内设机构负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室在侦监部门，专人负责“两法衔接”平台应用工作。州检察院“两法衔接”平台自2017年3月部署在云上贵州，同年5月底上线试运行以来，平台接入了公安、林业、环保、国土、食药监、安监、烟草、工商、质监、税务十个试运行单位。各县、市的农业、卫生、文广、人社等部门也陆续接入平台。截至目前，平台共采集各类行政执法信息35319条，检察机关安排专人对平台录入的行政处罚案件信息进行全面备案审查，线上线下同时开展工作，通过平台审查各类行政处罚案件34018件，发现案件线索492件，启动立案监督程序108件，其中环境领域涉嫌犯罪案件50件、食药领域18件，监督的这68件案件，法院已作出生效有罪判决14件；另外40件，已向行政执法机关发出了检察建议。

“两法衔接”工作虽取得了一定的成效，但工作中面临着一些亟待解决的困难和问题，一是相关法律、法规不健全。尽管国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高检也出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，我省、州检察机关也联合部分行政执法单位制定了一些实施意见，但仍缺法律法规支撑，致使一些工作流于形式，如对平台信息录入，一些行政执法机关不积极，存在不录、选择性录入或录入不全的问题和检察机关派员抽查行政执法案件卷宗，由于缺乏法律强制性规定，监督显得底气不足等。二是“两法衔接”工作制度不健全。2001年国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来，高检院会同相关部门也陆续出台了一系列文件对案件移送提出要求，但缺乏有效的衔接机制，致使“两法衔接”工作处于松散、随意、模糊的状态，无法满足实际工作需要，落实效果不好。目前，检察机关仅与部分行政执法机关建立了衔接机制，如与食药、质监等单位会签了“两法衔接”工作的相关文件，但由于联席、通报制度缺乏强制执行和监督，大部分仍停留于文件而未得到有效的实施，即使有实施，也存在无专人负责、案件移送被动、数量少、不规范等现象，移送的案件往往也质量不高，存在未严格依法取证，取证方法简单、措施不当，取证时机把握不准导致关键证据灭失，取证方向和重点存在偏差等现象，给立案、逮捕及起诉工作埋下隐患。三是“两法衔接”信息平台应用推广还未能全面铺开。现录入“两法衔接”信息平台的行政处罚案件多数都是事后录入（即结案后录入），未处理或正在调查处理的案件平台还未能体现；有的行政执法机关对“两法衔接”平台运用尚不熟悉，如何更好地管理、使用“两法衔接”信息平台，让平台充分发挥监督作用，使“两法衔接”工作实现常态化、智能化，还需进一步强化。  

2.调研中对立法的两种意见。一种是对“两法衔接”工作不赞成立法，理由：一是有的认为目前行政法律、法规和规章众多，能够执行好就很不错了，没有再进行立法的必要。二是有的强调保密性，担心发生泄密问题。三是多次、重复录入加重行政执法机关工作量，意见大。四是对司法工作的立法，应由国家制定，省里在立法方面一直没有涉及过司法方面的问题。另外一种意见是赞成立法，理由：一是党和国家有明确要求。中央已将依法治国提升到国家治国战略层面，依法行政作为依法治国的重要内容，进一步加强依法行政，完善“两法衔接”工作，自觉接受监督，已是大趋势。二是我国法律、法规和规章虽然多，但关于“两法衔接”方面的法律、法规缺乏，导致“两法衔接”工作无法律支撑，缺乏强制约束力，使得一些衔接工作流于形式。三是行政执法机关依法行政信息公开、接受监督是其应履行的职责、义务，对“两法衔接”工作立法和监督机制的完善，能有效加强监督，预防行政执法权滥用，提高行政执法人员素质。

（二）省外考察学习的基本情况

1.对武汉市“两法衔接”工作考察学习的情况。武汉市“两法衔接”工作始于2004年，先后经历了起步、规范完善、快速发展、信息化建设四个阶段。武汉市“两法衔接”工作目前虽然还未立法，但依托“检察工作一体化机制”，检察机关整合内设部门力量，形成资源共享、优势互补的大监督格局，为开展“两法衔接”工作提供了坚实的组织保障。各行政执法机关均明确了“两法衔接”工作分管领导、责任部门、专门人员，做到了及时加强互通情况、信息共享、密切合作。特别是2016年以来，在武汉市委、市政府高度重视和高位推动下，武汉市的“两法衔接”工作得到迅速发展，主要表现在：市委、市政府以两办文件出台《武汉市行政执法与刑事司法衔接工作规则》，确定市政府法制办与市检察院为武汉市“两法衔接”工作的牵头部门，严格按照《规则》强力推进“两法衔接”工作，同时武汉市委印发了《武汉市各区党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核办法》，将“两法衔接”工作纳入考核目标，给予6分的考核分值。2016年10月，“两法衔接”工作被列入“法治武汉建设十三五规划”十大重点建设项目。武汉市政府成立了武汉市“两法衔接”工作领导小组和办公室，组长由市政府分管副市长与检察院检察长共同担任，办公室设在检察院，日常具体工作由侦查监督部负责。市政府分管副市长每年组织召开由市政府法制办、公检法和行政执法机关领导、部门负责人等参加的“两法衔接”工作会议，通报“两法衔接”工作开展情况，交流经验和做法，有效推动了武汉市“两法衔接”工作的深入开展。多年以来，武汉市为认真贯彻落实中央、省市委关于推进“两法衔接”工作的要求，积极加强组织保障、完善衔接机制，先后制定了《武汉市“两法衔接”工作规则》、《武汉市“两法衔接”工作联席会议制度》、《武汉市“两法衔接”信息共享平台应用管理实施细则》、《武汉市“两法衔接”工作考评办法》，这一系列配套制度的出台，强力推进了“两法衔接”工作，取得了良好的效果。武汉市“两法衔接”工作连续三年考评位居湖北省第一；2017年“两法衔接”工作入选“武汉市十大法治事件”；《检察日报》以《“两法衔接”写入当地法制建设十三五规划》为题，对武汉市“两法衔接”工作的做法和成效进行了专题报道。

在“两法衔接”工作平台的建设方面：武汉市“两法衔接”信息共享平台起步很早，从2008年开始，武汉市检察院就在江汉、汉阳、青山等地开展了“两法衔接”信息平台建设的试点，取得了较好效果。随着“互联网+”信息技术的发展，2013年底，湖北省检察院研发了全省“两法衔接”信息共享平台，武汉市检察机关积极对接省检察院平台，全面升级改造硬件与软件设施，达到了信息平台省、市、区三级互通，实现了网上案件移送、网上案件办理、执法动态交流、案件流转跟踪和办案程序监控五大功能。2018年1月，武汉市检察院又以市政府建设“监督云”信息平台为契机，加强“智慧两法衔接信息平台”建设，主动与市政府法制办、市网信办对接，积极开展“监督云”平台与“两法衔接”信息平台数据对接工作，着力提高“两法衔接”信息平台录入效率。截止2018年11月，共接入行政执法机关374家，其中市级48家，县（区）级326家，全市行政机关共录入“两法衔接”信息平台行政处罚案件40749件，其中市级行政机关录入平台案件4142件。各行政执法机关的办案数量、办案效率及执法透明度明显提高，行政执法与刑事司法的合力明显增强，“两法衔接”信息平台的功能和作用效果显著。

2.对珠海市“两法衔接”工作考察学习的情况。2011年以来，珠海市在市委、市人大、市政府的高度重视和支持下，由市委政法委统筹指挥，全市检察机关、法院、公安机关及各行政执法部门以中办、国办转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》、推动全面依法治市为契机，相互配合、相互支持、共同努力，不断深化推进了珠海市“两法衔接”工作。市委市政府联合下发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，其中包括《珠海市“两法衔接”工作办法》、《珠海市“两法衔接”工作联席会议制度》、《珠海市“两法衔接”信息共享平台运行管理办法》等配套文件，并将“两法衔接”工作纳入珠海市质量强市和平安建设年度考核项目，作为珠海市每年依法行政的重要衡量标准。2013年底，珠海市检察院向珠海市人大常委会提出了制定《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》的立法建议。在市人大的大力支持下，2014年11月28日珠海市八届人大常委会第二十二次会议经审议全票通过了《条例》，为强化对行政违法行为的监督、实现行政处罚与刑事处罚无缝对接提供了法规保障。

强化对行政执法人员培训：一是开展专题培训。《条例》颁布实施后，珠海市区两级人大督促加强对行政部门负责人、行政执法人员贯彻实施《条例》的专题培训；检察机关每年积极组织市区两级行政执法人员全员进行专题培训，讲解法律法规政策、移送案件标准、证据收集与固定等，促进行政执法人员增强责任意识、提高执法技能。积极组织全市“两法衔接”工作人员对省平台信息录入工作进行专题培训，确保迅速顺利融入了省“两法衔接”工作信息平台。二是主办专题讲座。珠海市检察院多次应邀为市人社局、市食药监局、市海洋和农业水务局、市国税局等部门举办了“两法衔接”工作讲座，结合行政执法领域专业特点作专题培训，提高了执法人员执法能力。三是汇编法律法规，提供执法指引。为使行政执法人员准确掌握法律法规、案件移送标准和及时移送涉刑案件，珠海市检察院以行政执法中常见刑法罪名为目录，汇编近40万字的《行政执法与刑事司法衔接工作常用刑法罪名及移送标准》，提供给行政执法人员使用。四是强化行业培训。各行政执法机关结合本行业实际工作，通过普遍性的“两法衔接”基础培训和对具体难点、具体问题的针对性培训，加强一线行政执法队伍“两法衔接”工作培训，着力提升了行政执法人员执法能力。

强化对“两法衔接”工作监督。珠海市明确提出各行政执法机关要严格本单位“两法衔接”工作的日常管理和监督，各级“两法衔接”工作联席会议办公室定期对信息共享平台录入案件情况进行通报，各行政执法机关按照通报的问题及时进行整改纠正，对通报不重视、不整改或整改没有明显改善的，一律提交相关部门查处问责。各级检察机关将监督检查工作常态化，定期深入各行政执法机关开展督导检查，有针对性地提出意见和建议。2015年12月，全国人大常委会委员、全国人大内司委委员莫文秀同志，在珠海检察机关调研指导工作时对珠海“两法衔接”工作给予高度评价，认为珠海“两法衔接”工作经验开了全国先河。

强化“两法衔接”平台建设。2012年珠海市自主研发并在广东省率先实现市区两级联网的“两法衔接”信息共享平台，实现了市区两级行政执法机关与检察机关网上案件移送、办理和监督，并特别注重建立案件信息自动导入、自动抓取系统，减少行政执法机关重复录入工作，提升了工作效率。珠海市检察机关通过平台审查了行政处罚案件47896件，抽查行政执法案卷600余宗，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件637件，公安机关立案517件、不立案120件。检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件47件、监督公安机关立案25件、发出《纠正违法通知书》2份、《检察建议》7份，并根据“两法衔接”工作发现职务犯罪线索4条，据此立案侦查20件20人。通过严格监督，行政执法机关和公安机关的办案程序更加规范，行政处罚案件移送比例和立案数量大幅增长，办案质量和效率明显提高，实现了从要我录入到我要录入自觉接受监督的转变。

二、考察得到的启示

（一）党委、政府高度重视，高位推动。武汉、珠海两市自“两法衔接”工作开展以来，始终得到市委、市政府的高度重视、大力支持，在办公场所、设备配置和人员配备等给予充分的保障，两市为完善衔接机制，不断增强行政执法与刑事司法工作合力，党委、政府均先后制定了一系列配套制度文件，两市党委、政府的高位推动，为两市“两法衔接”工作的持续有效开展起到了关键性作用。    

（二）加大“两法衔接”平台建设，打造智慧型信息共享平台。武汉市检察机关积极对接省检察院平台，全面升级改造原自主研发的平台硬、软件设施，通过加强“智慧两法衔接信息平台”建设和将其与“监督云”平台数据对接，极大提高了两法衔接信息平台录入效率。珠海市政府则拨专款专门研发信息平台，在广东省率先实现了市区两级行政执法机关和检察机关网上案件的移送、办理和监督，实现案件信息自动导入、抓取，减少行政执法机关重复录入工作，提升了工作效率。

（三）强化培训，全面提高行政执法人员的素质。武汉市与珠海市对“两法衔接”工作取得成功的共同之处在于两市都高度重视强化对行政执法人员全员培训，全面提升行政执法人员的素质和执法能力水平。如两市均重视组织开展业务培训、主办专题讲座、开展有针对性的行业培训和重视组织汇编“两法衔接”法律法规，提供执法指引等工作。正是因为两市开展的这一系列基层性工作，才使得两市的“两法衔接”工作有序开展，并确保取得了明显工作成效。

（四）强化督促落实。武汉、珠海两市对“两法衔接”工作均强化督促落实。两市将经常监督与专项监督相结合，每年选择几个单位开展专项监督检查，以“召开联席会+看报表台账+查处罚案卷”方式，有计划的由点连线到面，强力推进“两法衔接”工作在各行政执法部门的全面开展。建立跟踪监督和信息反馈机制，对监督移送案件实行立案前引导、立案中督导、捕后跟踪，及时将诉讼进程通报移送单位，力争使移送案件能立、能捕、能诉、能判。          

三、几点建议

（一）对“两法衔接”工作予以立法。主要理由：一是中央的要求与百姓的期盼。中共十八届四中全会对健全“两法衔接”机制提出了明确要求，“两法衔接”工作已经成为未来中国法治发展的重大路径选择之一。而近年来行政执法机关查处案件多移送案件少，不作为、乱作为等现象和环境保护、公共卫生、食品药品安全、产品质量等领域暴露出的诸多问题，群众意见很大，亟待强化行政执法机关与检察机关形成合力，尽快建立行政处罚案件接受监督工作衔接制度，并进行地方立法，已十分迫切。二是我州建立“两法衔接”工作制度已具有一定基础。前期为贯彻落实中央、最高检察院等对“两法衔接”工作的要求，我州检察机关与公安、工商、质检、烟草等部门已经分别达成共识，形成了联席会议、案件咨询等衔接制度，为下步建立长效工作制度打下了良好基础。加之广东珠海市对“两法衔接”工作已进行了地方立法，取得的工作效果十分明显，为我们立法提供了实践支撑。为使我州“两法衔接”工作实现常态化，强化依法治理，提升依法行政能力，积极回应人民群众的殷切期盼，更需通过地方立法加强对“两法衔接”工作的刚性保障。

（二）培训常态化，提升执法水平和实现信息共享平台的相互监督。对各行政机关执法人员要加大执法能力、水平和提升素质的常态化培训，使其素质能力全面提升；同时还应对信息共享平台的操作使用强化培训，实现检察机关、公安机关与各行政执法机关的相互监督，确保使“两法衔接”工作得以良性互动顺利开展。

（三）制定完善相关配套制度。积极争取党委政府领导支持，制定和完善相应的配套制度、细则，真正使我州“两法衔接”工作步入制度化、规范化、法治化轨道。