（2020年7月2日在州十四届人大常委会第27次会议上）

州人大常委会执法检查组  周常娥

州人大常委会：

受州人大常委会执法检查组委托，向常委会报告检查《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）贯彻实施情况，请予审议。

根据常委会年度工作计划安排，为进一步推动《土壤污染防治法》的贯彻实施，6月下旬，州人大常委会组成了由常委会主任耿生茂同志任组长，州人大常委会办公室、州人大环资委、州人大环境与资源保护咨询专家等有关同志为成员的执法检查组，重点围绕法律的宣传教育、实施细则的制定、基础工作的开展、重点问题整治等工作情况，深入凯里、丹寨、麻江、岑巩、镇远、黎平等县（市）开展执法检查，并召开座谈会，对法律实施情况进行基本评价，同时委托州直相关部门和16县（市）开展自查，现将有关情况报告如下。

一、法律实施实际效果

州人民政府及相关职能部门深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚决守好发展和生态两条底线，牢固树立新发展理念，狠抓生态文明建设，自2019年1月1日《土壤污染防治法》实施以来，积极抓好法律贯彻实施，认真打好净土保卫战，扎实推进土壤污染防治各项工作，全州土壤环境质量持续改善，取得了阶段性成效。

（一）推进土壤污染防治制度建设。

一是健全完善规章制度。认真落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”责任，成立由党委、政府主要领导任双组长的整改领导小组，建立大气、水、土壤污染防治工作联席会议制度，先后制定出台《黔东南州“十三五”生态环境保护规划》《黔东南州大生态战略行动意见》《黔东南州土壤污染防治行动计划年度工作方案》《黔东南州党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》等系列文件，州、县（市）政府每年签订《黔东南州污防防治攻坚目标责任书》，明确土壤污染防治的年度目标和工作任务，并实行环境保护“一票否决”。

二是不断强化法制保障。先后颁布实施《黔东南苗族侗族自治州生态环境保护条例》《黔东南苗族侗族自治州氵舞阳河流域保护条例》《黔东南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遗产保护条例》《黔东南苗族侗族自治州月亮山梯田保护条例》等法规，为依法做好土壤污染防治工作提供有力法制保障。

（二）依法开展土壤污染防治基础工作。

一是深入开展土壤调查，摸清全州土壤质量底数。2019年全面完成农用地土壤污染状况详查水稻协同调查工作。完成556个农用地土壤水稻协同调查点位信息、水稻点位周边企业信息的实地核实、确认，169个未用手持终端采样的水稻样品信息的审核、上报及数据补录。稳步推进耕地质量地球化学调查评价项目工作，累计采集表层土样品43185件、土壤有机农药残留样品74件、土壤剖面样品532件、农作物样品1370件、根系土样品1371件、灌溉水样品279件、大气干湿沉降样品52件、成土母岩样品404件、异常查证样品3202件，采集完成率100%，测试分析完成率100%。其中，凯里市、三穗县、台江县、施秉县和天柱县调查评价成果经省级专家评审通过，并定级为“优秀”，其余11个县定级为“良好”。重点行业企业用地调查方面，全州调查地块282块已经全部完成质控工作，正在按照省生态环境厅的要求，组织开展重点企业地块的调查工作。

二是压实防治工作责任，把牢土壤污染防治关口。严格环保项目审批，依法做好排污许可证核发工作，重点督促列入全省土壤污染重点监管单位名录的20家排污单位落实土壤污染防治责任，确保达标排放。高标准抓好规划环评审查工作，严把项目建设环境准入关，2019年以来，全州审查完成建设项目环评文件共计738个，其中，审批通过509个。2019年至今，我州未发生耕地土壤污染导致农产品质量超标且造成不良社会影响的事件，或因疑似污染地块、污染地块再开发造成不良社会影响的事件。

三是加强土地准入管理，确保建设用地使用安全。严格管控污染地块再开发利用准入管理工作，加强土地征收、收回、收购、风险管控等环节监管，建立黔东南州疑似污染地块名单和建设用地土壤污染风险管控修复名录，依法将污染地块初步调查报告等信息录入“全国污染地块土壤环境管理系统”。如：针对贵州铁路锌厂遗留场地和贵州凯晟铝业有限公司的现状，初步建立了开发利用负面清单，并对贵州铁路锌厂疑似污染地块的场地调查详细报告进行了评审。

（三）有序推进重点问题治理。

一是制定目标计划，实施“十大污染源治理”工程。丹寨县汞矿区历史遗留问题是“十大污染源治理”工程的治理难点之一，2019年稳步实施丹寨县汞矿化工车间历史遗留汞渣污染综合防治工程，治理汞矿废渣77亩、渣量47万吨，清运废渣2000立方米，削坡清方9000立方米，压实粘土6307立方米，场地表面覆土6307立方米，渣场植被恢复32亩，取土点植被恢复4.5亩，建设挡渣墙5021立方米、截洪沟520米、地下水监测井4座、监测池1座、道路排水沟1800米，新建及修复水渠480米，遏制了小区域汞污染的恶化和加剧，有效保障了人民群众的健康权。

二是紧盯粮食安全，抓好农业土壤污染防治。印发《黔东南州受污染耕地安全利用工作方案》，明确了各县（市）受污染耕地安全利用的目标任务，开展了对未利用地开发为农用地土壤环境质量状况评估工作。全州16个县（市）完成禁养区的优化调整，13家禁养区内的养殖场已全部完成关停或搬迁，畜禽粪污综合利用率达到75.26%，规模养殖场粪污处理装备设施配套率达到91.67%。在落实化肥、农药零增长行动计划方面，2019年全州农药使用量1781吨，比2018年同比下降2.79%；化肥使用量69000吨，比2018年同比下降2.3%；单位面积化肥使用量10.8Kg，比2018年同比减少1.8%；使用农膜5180.2吨，回收2570.9吨，回收率49.63%。

    三是聚焦关键节点，加强尾矿库安全监管。坚持把尾矿库安全生产和环境污染治理工作同安排同部署同整治，有序健全尾矿库专项治理工作机制。2019年开展专项执法检查和尾矿库底数摸排，完善了全州6个尾矿库的登记台账。其中，发现贵州其亚铝业2＃赤泥库、从江县登阳锰业有限责任公司锰渣库等安全隐患14项，目前已全部整改完毕。

二、法律实施存在的主要问题

从总体上看，我州在贯彻实施《土壤污染防治法》取得积极成效的同时，法律实施不到位的问题还较为突出，土壤生态环境总体可控，但风险依然存在。

（一）学习宣传力度不够，法律意识和防治意识待提高。

《土壤污染防治法》第十条对宣传教育和科学普及作了明确的规定。从检查情况看，全州各级政府及相关职能部门认真开展《土壤污染防治法》宣传教育和科学普及工作，公众对《土壤污染防治法》的知晓率逐步提高，取得了一定成效，但依然存在差距。具体表现在：有的县（市）政府和职能部门对法律宣传和普及力度不够，未形成谁执法谁普法、谁主管谁负责的理念。同时，保护土壤的重要性和必要性还不被公众认可，土壤污染防治的法律意识和保护意识淡薄。如：有的干部群众对土壤污染与食品安全、生命健康之间的关系认识不到位。一些企业法律意识、环保意识不强，节能减排改造不到位，甚至部分企业还存在偷排偷放现象，一定程度上影响了法律的实施效果。

（二）执法监管合力不够，法律责任落实有差距。

《土壤污染防治法》第七条规定：“地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”检查发现，土壤污染防治工作涉及面广，土壤污染防治工作合力尚未形成，各级政府和生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业等部门都有监管的法定责任，当前还存在责任落实不够、职责权限不明晰、预防和治理措施不到位、监管和控制措施不完善等问题，统一有效的预防、治理、保护、管控土壤工作机制没有完全形成。如：土壤监管单位对生活垃圾填埋场在履行法律义务方面还存在推诿现象，个别地方历史工业用地转为建设用地程序不规范，存在用地安全隐患。特别是有相当部分企业主过分强调企业在资金、运行管理等方面存在的困难，法律责任落实有差距。

《土壤污染防治法》第九条规定：“鼓励土壤污染防治产业发展，加强土壤污染防治专业技术人才培养，促进土壤污染防治科学技术进步。”第二十三条规定：“各级人民政府生态环境、自然资源主管部门应当依法加强对矿产资源开发区域土壤污染防治的监督管理。”土壤污染具有潜伏性和滞后性，隐蔽性极强，不能像大气、水污染那样短时间直观表现出来。加之，土壤污染具有长期性、不可逆性、地区差异性，污染物及污染方式具有累积性和多元性等特点，治理成本高，难度大，需要高新科技支撑和专业技术人才保障。检查发现，我州在土壤污染防治方面的检测技术支撑和人才保障与实际需求还存在一定差距，高层次专业技术人才少，各县（市）的检测水平和设备配备不均衡，与土壤防治工作要求有差距，特别是重金属历史遗留问题整治进展缓慢，存在投入不足、推进缓慢等问题。如：凯里鱼洞煤矿、天柱化工公司废渣等土壤污染问题，因技术支撑不够、资金需求额度大、整改时间长，短时间内难以完成整改。

《土壤污染防治法》第二十七条规定：“地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当开展农用地土壤污染防治宣传和技术培训活动，扶持农业生产专业化服务，指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品，控制农药、兽药、化肥等的使用量。”检查发现，各县（市）政府对群众的土壤污染防治的教育引导和技术培训不多，群众对土壤污染缺乏必要的认知，对农药、化肥、农用薄膜等不当使用带来的土壤污染和健康危害认识不清、重视不够，依然存在使用高毒性农药、扩大化肥用量、随意丢弃农用薄膜等现象，给周边生态环境特别是农用地保护带来极大的风险隐患。

（三）城镇生活垃圾和污水处理有短板。

《土壤污染防治法》第二十五条规定：“建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施，应当依照法律法规和相关标准的要求，采取措施防止土壤污染。”检查发现，近年来，我州垃圾污水处理基础设施取得了明显成效，但仍然存在不足。生活垃圾处理方面：目前除凯里市、麻江县、黄平县、镇远县、三穗县、雷山县、台江县等7县（市）完成城乡生活垃圾收运系统项目建设外，还有9县未全面完成城乡生活垃圾收运设施建设任务。9个县城乡生活垃圾无害化处理率低于50%，且7个县低于30%。如：天柱县生活垃圾无害化处理率仅为18.29%、从江县仅为12.79%。全州已建成的16个生活垃圾填埋场，由于资金保障不足、技术力量缺乏、设备老化等原因，普遍存在运营管理不规范、处理设施能力不足、“久拖不验”等问题，环境风险隐患突出。如：麻江县、岑巩县、黎平县垃圾填埋场问题列入生态环境部和省委环保督察整改督办事项后，仍未实质性整改到位。污水处理方面：全州工业园区污水处理设施整改不到位，未实质性实施“一园一策”整改。全州129个建制镇，还有55个建制镇未建成污水处理设施，部分已建成的污水处理厂也存在污水管网收集不完善、雨污不分流、运行不正常等问题。此外，目前全州仅有凯里生活垃圾焚烧发电厂一家生活垃圾处理专业机构，绝大多数生活垃圾和固体废弃物的处置仍然沿用填埋的传统处理方式，建筑垃圾资源化处理处于空白状态。长此以往，工业废水、生活污水、固体废物等造成的土壤污染风险极大。

三、意见和建议

民以食为天，土壤是万物之本、生命之源。土壤环境质量直接关系到耕地质量，影响粮食安全、生态安全和人居环境安全，州人民政府及相关职能部门要进一步抓好《土壤污染防治法》的贯彻实施。

（一）曝光典型案例，提高法律宣传效果。

进一步提高思想认识，牢固树立和践行习近平生态文明思想，守住发展和生态底线，加大法律法规的宣传教育和土壤污染防治知识的科学普及力度。一是要在开展学法用法学习培训等活动的基础上，进一步强化土壤污染防治信息公开，重点抓好生态环境领域“典型”宣传，既抓正面宣传，又曝光一批土壤污染问题事件，提升影响力，形成震慑力，提高法律宣传效果。二是要加大企业法律意识和环保意识教育引导，提高企业社会责任感，落实节能减排、资源综合利用、环境保护等有关优惠政策，加大对企业环保违法特别是土壤污染防治违法行为的打击力度，推动绿色产业发展。三是要重视农业面源污染防治，抓好源头管控的同时，积极抓好农业从业者的教育培训，引导农民科学施肥，大力发展生态农业。着力通过曝光典型案例，让公众深刻认识土壤安全与食品安全之间的直接联系，共同营造土壤防治良好氛围。

（二）提升要素保障，加强队伍建设。

在现有条件下，加强土壤污染防治队伍建设的主要措施就是要加强要素保障。一是要加强专业人才队伍建设，配齐配全检测设备，有序推进土壤环境质量监测网络建设，提升土壤环境信息化管理水平。二是要认真落实法律要求，配套土壤污染防治资金，探索引入社会资本，研究制定土壤污染防治基金办法，建立土壤污染防治基金库。三是要健全政府职能部门联动执法机制，明晰各职能部分之间的土壤污染防治职责范围和具体权限，注重发挥企业作用，畅通公众参与渠道，凝聚打好净土保卫战的强大合力，形成各尽其责、齐抓共管、合力共治的土壤污染防治工作格局。

（三）提高准入门槛，坚持预防为主防治结合。

生态环境和民族文化是我州的两大“宝贝”。一是要坚持预防为主、防治结合，综合运用法律、经济、技术和行政手段，实施污染源头控制，强化生产、流通、消费等全过程环境监管。二是要严格执行环境准入制度，明确产业禁止和限制准入行业门类，鼓励企业调整和优化产业结构，倡导企业大力发展低碳、节能减排、环保、生态的绿色产业，制定落后产能和污染高耗能企业分批淘汰计划，逐步淘汰落后产能。三是要探索建立具有区域特色的生态修复技术体系，加大对工业“三废”、农用化学品、农业面源污染、矿渣固废等污染源的监管整治力度，稳步消除土壤污染存量，严控土壤污染增量，用行动守好一方净土，高质量构建人与山水林田湖草等生态系统之间的“生命共同体”。

（四）狠抓问题整改，加大重点问题的治理。

土壤是大气、水、固体等废弃物的最终受体，大气、水污染等是源头，土壤污染是后果，“大气—水—土”共治，才能有效预防和控制土壤污染。一是要坚持问题导向，明确每年土壤治理的目标任务和防治思路，有序推进土壤保护工作，使土壤污染问题得到有效治理。二是要建立污染防治试点工程，健全问题清单及销号机制，稳步消除土壤污染地块。三是要聚焦中央、省委环保督察及“回头看”反馈问题和全国人大常委会《水污染防治法》执法检查指出问题，结合我州自查发现的垃圾污水处置短板等方面问题，持续强化成果巩固，跟进重点领域和重点问题治理，切实把各项法律制度规定转变为实际行动。

（五）深入开展公益诉讼，强化法律监督。

环保公益诉讼是我州司法工作的一大亮点。一是要认真落实《土壤污染防治法》第九十七条规定，出台措施办法，明确相关职能部门在土壤污染防治中的诉讼责任和义务，确保法律落实落地。二是要加大土壤污染违法犯罪监管和打击力度，从严惩处土壤污染违法犯罪行为，严格管控好从土壤到餐桌的每一道防线。三是要强化环保案件司法保障力度，鉴于土壤污染案件的隐蔽性强、污染时间跨度长、诉讼成本高、被侵害人界定难等原因，进一步加强此类案件的法律援助和公益诉讼工作。